In questo lavoro proverò, in maniera sommaria (mi scuso per questo) ad affrontare i nodi politico-giuridici da cui derivano una serie di provvedimenti nei confronti della P.A. (si pensi alla sanità o ai comuni) che spesso hanno penalizzato sia i lavoratori che i cittadini.
Con l’adesione al trattato di Maastricht da parte dell’Italia da un lato e con l’esplosione della crisi del debito dall’altro, si è avuto un forte dibattito (che ha interrogato sia autorevoli giuristi che politici di ogni schieramento politico) sulla riduzione della spesa pubblica e sulla partecipazione dei c.d. enti territoriali e regionali al bilancio dello stato e al rispetto dei parametri di spesa europei.
Frutto dell’evoluzione del dibattito sono state una serie di leggi (ordinarie e costituzionali) che hanno ridefinito l’assetto della disciplina della spesa pubblica nazionale che ha inciso sia sulla sull’organizzazione della P.A., sulle prestazioni che quest’ultima erogava e di riflesso sulla tutela dei diritti sociali e civili dei cittadini.
Il Patto di stabilità interno (legge 23 dicembre 1998, n.448) nasce dunque dall’esigenza di assicurare la convergenza delle economie degli Stati membri dell’Unione Europea verso specifici parametri, comuni a tutti e condivisi a livello europeo in seno al Patto di stabilità e crescita.
Allo scopo di raggiungere gli obiettivi sanciti nel Patto, lo Stato fissa i principi fondamentali nell’esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”; tale competenza statale è richiamata dall’articolo 119 della Costituzione, secondo comma, rispettoso quindi dell’autonomia delle regioni.
La Corte costituzionale ha più volte affermato, che la finalità del contenimento della spesa pubblica corrente rientra in quella più generale del coordinamento finanziario, con la conseguenza che il legislatore statale può legittimamente imporre alle regioni vincoli alle politiche di bilancio. A tal proposito, è la stessa Corte costituzionale ha definire come “consolidato” (sent. n. 169/2007) l’orientamento per il quale il legislatore statale, con una disciplina di principio può legittimamente “imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spese degli enti”.
Tali orientamenti della Corte, seppur ineccepibili, non risolvono il conflitto tra il contenimento della spesa pubblica e la ricaduta che tali scelte generalizzate, possono avere in un contesto di notevole complessità della contabilità pubblica, in base al quale tali scelte possono non tener conto della specificità delle esigenze locali. Come si può desumere da questi pochi cenni, l’introduzione del Patto di stabilità interno nell’ordinamento, ha innovato il sistema contabile italiano, facendo da apripista ai successivi interventi normativi. Tali interventi in materia di “federalismo fiscale” e la successiva introduzione del pareggio di bilancio in Costituzione hanno immediate ricadute sulla tutela dei diritti.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 si sono poste le basi per l’effettiva realizzazione del federalismo fiscale in Italia, sulla base di quanto previsto dal riformato art. 119 Cost.
L’art. 119 Cost. riformato nel 2001 garantisce a tutti gli enti territoriali della Repubblica (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni) piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa. In base alla norma costituzionale, Regioni ed enti locali dispongono di tre tipi di risorse: tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio e quote del fondo perequativo istituito con legge dello Stato per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Una legge di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (materia di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni ex art. 117, terzo comma, Cost.) stabilisce il complesso di queste risorse che, in ogni caso, deve permettere agli enti territoriali di finanziare integralmente il costo delle funzioni pubbliche loro attribuite.
Con la legge n. 42 del 2009, il legislatore dichiara di voler dare attuazione all’art. 119 della Costituzione, e quindi attuare il cd. Federalismo fiscale.
L’adozione della legge 42 del 2009 ha stimolato non poco il dibattito dottrinale, centro della questione è l’eventuale violazione dei principi costituzionale da parte di questa legge, in grado di mettere in crisi il principio di uguaglianza e solidarietà sanciti all’art. 3 e 2 della nostra carta costituzionale.
Il problema principale della legge sul federalismo fiscale, e quindi sulla sua compatibilità o meno al sistema costituzionale italiano sta nella previsione secondo cui delle funzioni pubbliche attribuite alle Regioni e agli enti locali, vanno finanziate soltanto quelle riconducibili all’art. 117, lettera m e soltanto in relazione ai livelli essenziali o quelle di cui alla lettera p dell’art. 117, comma 2, anch’esse in relazione ai livelli essenziali.
Con il finanziamento integrale delle sole spese riconducibili al vincolo dell’art. 117, secondo comma, lettera m, si crea un problema di evidente gerarchia tra i diritti, che si fonda su una scelta discrezionale da parte del legislatore, con la conseguenza che tutta una serie di diritti sociali non vengono più garantiti; inoltre manca una qualificazione in forma organica di tale livello essenziale, determinato di volta in volta grazie al lavoro della Corte costituzionale serie di diritti sociali non vengono più garantiti.
Inoltre, il problema della definizione del costo standard (diversificato dalle funzioni esercitate da ciascun ente, in base ai livelli di performace, alle differenze territoriali e demografiche), determina una differenza al finanziamento delle medesime prestazioni essenziali sul territorio, con la conseguenza che per garantire i livelli minimi essenziali, prestazioni sociali, un tempo garantite da enti pubblici, saranno fornite da privati.
Da quanto detto, a mio avviso, ne deriva dunque, che la garanzia di uguale tutela e soddisfacimento dei diritti sociali su tutto il territorio nazionale, rischia di essere compromesso da un sistema di riparto e di reperimento delle entrate fiscali, da cui ne consegue che alcune Regioni ed enti locali hanno a disposizione un livello di risorse tali da assicurare soltanto determinati livelli essenziali di prestazioni relative a diritti civili e sociali che evidentemente non equivale a garantire i medesimi diritti fondamentali a tutti i cittadini, quindi mettendo in discussione il principio dell’unità nazionale, ma anche il principio di uguaglianza sostanziale sancito dall’articolo 3 Cost.
Patto di stabilità interno e la legge sul federalismo fiscale, sono fondamentali anticipazioni propedeutiche all’introduzione del vincolo del pareggio di bilancio in Costituzione. La riforma della disciplina di bilancio, attraverso la modifica degli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost. ha avuto delle ricadute importanti sull’autonomia degli enti locali, di fatto ridisegnando i rapporti tra Stato centrale ed enti locali ai fini di una maggiore partecipazione di quest’ultimi alla riduzione del deficit di bilancio con ulteriori conseguenza sulla tutela dei diritti sociali garantiti ai cittadini.
La riforma introdotta con la legge costituzionale n.1 del 2012, ha modificato l’art. 97 Cost. imponendo anche agli enti locali il rispetto degli impegni europei in connessione al principio dell’equilibrio di bilancio. La modifica dell’articolo 119 Cost. incide sull’autonomia finanziaria degli enti locali; l’autonomia di entrata e di spesa degli enti locali viene assicurata mediante il rispetto dei vincoli di bilancio e inoltre i bilanci degli enti locali devono concorrere al perseguimento degli obbiettivi di equilibrio della finanza.
Alcuni giuristi hanno fatto notare che la legge 1/2012 imporrebbe un ripensamento del sistema di finanziamento di Regioni ed enti locali derivante del percorso attuativo del federalismo fiscale, motivato non tanto dalla necessità di dare attuazione ai vincoli di derivazione europea, quanto ad un intento quasi punitivo per una gestione regionale delle finanze inadeguata.
Sulla base di tali interventi legislativi si sono adottate delle politiche che al fine di garantire il rispetto degli impegni di bilancio presi in sede europea, hanno sacrificato la “soddisfazione” dei diritti dei cittadini. Con l’introduzione del concetto di costo standard-livello essenziale di prestazione si determina una “contabilizzazione” dei diritti che impone delle scelte politiche che possono implicare “tagli” e “ri-organizzazioni” degli enti locali, così come si prevede la garanzia di livelli di diritti quantificati come “essenziali”, ossia come “primari” necessari alla sopravvivenza, ma tra sopravvivere e vivere una vita dignitosa c’è una differenza sostanziale.
Un sistema di federalismo fiscale cosi come configurato dal legislatore rischia di confliggere con l’articolo 3 della Costituzione e il diritto di eguaglianza sostanziale che ne deriva. Che c’entra il sistema finanziario con la garanzia dell’uguaglianza e con la tutela dei diritti? C’entra, ne è proprio la condizione, ne assicura la credibilità perché i diritti costano (sic pensi a sanità, istruzione, infrastrutture, previdenza, ecc).
Bisogna decidere se tenere i conti in ordine oppure salvaguardare i diritti e la vita dei cittadini, non si tratta di una scelta “tecnica” di contabilità, bensì di una scelta politica, e la politica dovrebbe avere in coraggio di fare questa scelta.
Collaboratore sportello del lavoro precario
Corizzo Salvatore
